Université Cergy Pontoise

Commentaire de la décision de la Commision des sanctions de l'ACPR du 25 novembre 2013


Jurisprudence - Article du 11/02/14

 

Meilleur commentaire de la décision de la Commission des sanctions de l'ACPR à l'égard de la Caisse d'Epargne et de Prévoyance du Languedoc-Rousillon du 25 novembre 2013

 

Par Julien BELHASSEN, Caroline BOYER, Mohamed HAMADI et Marguerite LAOUR.

 

Commentaire de la décision de la Commission des sanctions de l’ACPR à l’égard de la Caisse d’Épargne et de Prévoyance du Languedoc-Roussillon du 25 novembre 2013

 

La Commission des sanctions de l’ACPR sanctionne une caisse d’épargne et de prévoyance affiliée à un organe central pour de multiples manquements en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (ci-après LCB-FT) à un blâme et une sanction pécuniaire de un million d’euros. C’est la deuxième fois que la Commission des sanctions de l’ACPR prononce une sanction pécuniaire d’un montant aussi élevé. La première fois, elle avait prononcé une sanction pécuniaire identique à l’égard de la banque Chaâbi du Maroc[1] et ce, également, en raison de manquements relatifs au dispositif de LCB-FT.

 

Dans ses mémoires en défense des 27 mars, 19 juillet et 12 septembre 2013, la Caisse d’Épargne et de Prévoyance du Languedoc-Roussillon (ci-après CELR) a présenté une demande en renvoi préjudiciel pour interprétation par la Cour de Justice de l’Union Européenne (ci-après CJUE), soulevé la nullité de l’enquête ainsi que celle du rapport d’enquête et de la notification des griefs, contesté les griefs notifiés et sollicité la tenue de l’audience à huis clos et l’anonymisation de la décision.

 

S’agissant du dernier pan de la demande, conformément à la volonté de l’établissement, l’audience s’est tenue à huis clos. Cependant, s’agissant de l’anonymisation de la décision, le refus de la Commission des sanctions est jugé non disproportionné devant l’ampleur des manquements réprimés.

 

Les enseignements de cette décision sont importants en ce qu’ils apportent un éclairage, d’une part, sur la nature de la Commission des sanctions et les garanties reconnues à l’établissement contrôlé lors du contrôle sur place (1) et d’autre part, sur les exigences de l’ACPR s’agissant du dispositif en matière de LCB-FT (2).

 

1.       La nature de la Commission des sanctions et les garanties reconnues au contrôlé à l’occasion d’un contrôle sur place

 

La Commission des sanctions de l’ACPR est susceptible d’être qualifiée de juridiction au sens, non pas du droit interne, mais du droit de l’Union Européenne (1.1) ce qui entraine une suite de conséquences. Par ailleurs, la Commission des sanctions se déclare compétente pour contrôler le respect de certaines garanties de l’article 6 de la CESDH lors du contrôle préalable à sa saisine (1.2).

 

1.1. La Commission des sanctions susceptible d’être qualifiée de juridiction au sens du droit de l’Union Européenne

 

La Commission des sanctions a été, à l’occasion de cette décision, amenée à se prononcer quant à la transmission à la Cour de justice d’une question préjudicielle en interprétation du droit de l’Union Européenne. Par celle-ci, elle reconnaît être susceptible d’être qualifiée de juridiction et ce, pour les besoins du mécanisme de renvoi préjudiciel.

La question de la nature de la Commission des sanctions a fait l’objet de nombreuses controverses doctrinales[2]. À l’occasion d’une question prioritaire de constitutionnalité qui lui a été soumise, ladite commission a s’est d’abord prononcée favorablement à sa qualification en tant que juridiction administrative. Le régulateur justifiait alors sa décision en se fondant sur les critères mis en lumière par le Conseil d’État à savoir : son organe collégial, sa capacité à trancher des questions juridiques en matière disciplinaire, son organisation et son fonctionnement qui sont semblables à ceux d’une juridictions (recours possible). En 2011[3], se reconnaissant la qualité de juridiction, la Commission des sanctions examinait une question prioritaire de constitutionnalité mais la déclarait dénuée de caractère sérieux.

La décision étudiée doit également être mise en perspective avec une autre décision rendue par la Commission des sanctions de l’ACPR[4]. En 2013, le régulateur affirmait alors ne pas avoir la qualité de juridiction au regard du droit interne et devoir être qualifiée d’autorité administrative indépendante.

C’est dans sa décision du 30 janvier 2013[5] que le Conseil d’État met fin au débat en affirmant que la Commission des sanctions est une autorité administrative indépendante. En 2013, le Conseil d’État avait fait valoir plusieurs arguments au soutient de sa décision. En premier lieu le fait que, l’ACP étant une autorité administrative[6] bénéficiant d’une indépendance fonctionnelle et organique mais non juridique, la même qualification devrait s’appliquer à la Commission des sanctions. En deuxième lieu, le fait que les recours formés contre les décisions de la Commission des sanctions n’aient pas le caractère de requête d’appel ou de pourvoi en cassation mais renvoient à la compétence de premier et dernier ressort du Conseil d’État[7]. En troisième lieu, ils présentent le caractère de recours de plein contentieux.

Il est important de noter que le fait de ne pas qualifier la Commission des sanctions de juridiction entraine plusieurs conséquences à savoir, d’une part, le fait que plus aucune QPC ne pourra être soulevée devant elle et, d’autre part, le fait qu’en tant qu’autorité quasi-juridictionnelle prononçant des sanctions pénales au sens de l’article 6 de la CESDH, la Commission des sanctions est soumise au respect de certaines dispositions de l’article 6 de la CESDH. Seule la méconnaissance de stipulations essentielles ayant un effet irréversible sur le procès est censurée. Il s’agit des principes des droits de la défense, de la communication préalable des griefs et du droit de la personne poursuivie de disposer du temps pour mettre en œuvre sa défense.

En l’espèce, la Commission des sanctions de l’ACPR affirme être susceptible d’être qualifiée de juridiction au sens de l’article 267 du TFUE. Elle justifie cette décision, premièrement, par sa création par l’ordonnance du 21 janvier 2010, deuxièmement, par sa compétence exclusive pour statuer sur les manquements disciplinaires réprimandés, troisièmement, par l’existence d’une procédure contradictoire, quatrièmement, par l’application de règles de droit qu’elle effectue et, cinquièmement, par son indépendance vis-à-vis de l’exécutif.

Au cas d’espèce, la Commission des sanctions considère qu’il n’y a pas lieu, comme le demandait l’établissement, de saisir la CJUE. La commission affirme qu’elle n’est pas tenue de renvoyer toute question préjudicielle en interprétation soulevée devant elle. Elle justifie cette affirmation, d’une part, par le fait que ses décisions peuvent faire l’objet d’un recours de pleine juridiction devant le Conseil d’État et, d’autre part, par l’absence de difficulté d’interprétation en l’espèce.

Par ailleurs, la Commission des sanctions se déclare compétente pour contrôler le respect de certaines garanties de l’article 6 de la CESDH lors du contrôle préalable à sa saisine (1.2).

 

1.2. La Commission des sanctions, seule compétente pour contrôler l’absence d’atteinte irrémédiable aux droits de la défense lors du contrôle préalable à sa saisine

 

La décision rendue le 25 novembre 2013 par la Commission des sanctions de l’ACPR est l’occasion pour celle-ci de réaffirmer clairement que les garanties du procès équitable énoncées à l’article 6 de la CESDH ne sont pas applicables au stade du contrôle.

En l’espèce, la CELR soutenait que les droits fondamentaux à savoir : les droits de la défense et le droit à un procès équitable, avaient été méconnus au cours de la phase de contrôle. La CELR invoquait le non-respect, notamment, de la Charte de l’ACP d’avril 2010 relative à la conduite d’une mission de contrôle sur place dans le secteur de la banque, des services de paiements et des services d’investissement, de l’information loyale en début de contrôle et de l’absence d’information de la possibilité d’être assisté d’un conseil. À travers l’évocation de cette liste de violations des droits de la défense et du droit à un procès équitable, la CELR s’inscrit dans la tendance actuelle qui vise à aligner les garanties de l’article 6 de la CESDH, non plus seulement à la procédure de sanction mais également, à la procédure de contrôle préalable.

Au cas d’espèce, la Commission des sanctions affirme nettement qu’il lui appartient, à elle seule, de « s’assurer que le contrôle préalable à sa saisine a été réalisé dans des conditions garantissant qu’il n’ait pas été porté une atteinte irrémédiable aux droits de la défense des personnes auxquelles des griefs ont ensuite été notifiés ».

En 2013, la Commission des sanctions de l’AMF[8] avait, par exemple, également affirmé que le contrôle préalable devait être mené sans que ne soit portée une atteinte irrémédiable aux droits de la défense dont la personne contrôlée bénéficie à compter de la notification des griefs retenus à son encontre.

 

Au-delà de ces questions préalables, la Commission des sanctions de l’ACPR apporte également un éclairage relatif au dispositif de LCB-FT (2).

 

2.       Sur les exigences de l’ACPR s’agissant du dispositif en matière de LCB-FT

 

En matière de LCB-FT, l’ACPR attend des établissements qu’ils élaborent une classification des risques de BC-FT adaptée à leurs activités et aux risques encourus (2.2). L’élaboration d’une telle classification au seul niveau d’un organe central n’est pas pertinente (2.1).

 

2.1. L’absence de caractère pertinent de la classification des risques de BC-FT au seul niveau d’un organe central

 

L’article R. 561-38 du Code monétaire et financier impose aux établissements d’élaborer une classification des risques de BC-FT présentés par leurs activités, selon le degré d’exposition à ces risques apprécié en fonction de la nature des produits ou services offerts, des conditions des transactions proposées, des canaux de distribution utilisés ainsi que des caractéristiques des clients.

 

En l’espèce, la Commission des sanctions de l’ACPR retient que la CELR ne dispose pas d’une classification des risques adaptée à ses activités et aux risques encourus. La Commission des sanctions de l’ACPR affirme clairement que « l’élaboration d’une classification des risques de BC-FT au seul niveau d’un organe central ne serait pas pertinente » et ajoute « sauf à établir que l’ensemble des établissements affiliés à cet organe central est exposé aux mêmes risques en la matière ».

 

En défense, la CELR soutenait que son organe central assurait le « pilotage » du dispositif LCB-FT du groupe. Et la CELR d’ajouter qu’il serait contradictoire d’imposer aux établissements d’adopter une approche consolidée des risques de BC-FT, c’est-à-dire de respecter le dispositif LCB-FT instauré au niveau du groupe, et, dans le même temps, d’adopter une approche individuelle, c’est-à-dire d’ajuster le dispositif selon chaque situation individuelle.

 

Reprenant en sa faveur l’argument concernant le respect du principe de la personnalité des sanctions et des peines évoqué par la défense, la Commission des sanctions de l’ACPR affirme que l’affiliation de la CELR au groupe BPCE ne saurait la dispenser de ses obligations propres en matière de LCB-FT.

 

En effet, l’élaboration d’une classification des risques de BC-FT au seul niveau d’un organe central n’est pas pertinente, sauf à établir que l’ensemble des établissements affiliés à cet organe central est exposé aux mêmes risques en la matière. Dès lors, l’établissement affilié à un organe central doit, en tenant compte des particularités de son activité, élaborer une classification cohérente avec la celle préparée par l’organe central.

 

 

Dès lors, pour que la classification des risques de BC-FT soit pertinente, elle doit faire l’objet d’une adaptation locale et tenir compte des particularités de son activité (2.2).

 

2.2. L’obligation pour l’établissement affilié à un organe central d’élaborer une classification en tenant compte des particularités de son activité

 

La décision rendue le 25 novembre 2013 par la Commission des sanctions de l’ACPR est intéressante dans la mesure où le régulateur rappelle les différentes spécificités et particularités dont doit tenir compte l’établissement dans l’élaboration de sa propre classification des risques.

La Commission des sanctions rappelle les dispositions de l’article 11-7, 2.2 du Règlement n°97-02 qui imposent aux établissements de mettre en place un dispositif de LCB-FT « fondé sur la connaissance de la clientèle » permettant de détecter les opérations atypiques « au regard du profil de la relation d’affaires ».

Ce rappel renvoie au troisième pan de la connaissance client en matière de LCB-FT, après la connaissance de l’identité et du domicile, à savoir la connaissance de l’arrière plan économique.

 

Pour respecter ces obligations, l’établissement se doit d’instaurer un dispositif tenant compte des spécificités et notamment des spécificités des professions. En effet, certains secteurs sont jugés à risque au premier rang desquels le bâtiment et les travaux publics, le commerce de détail et de gros, les services aux entreprises ou encore la restauration qui sont mis en avant comme étant risqués par le rapport annuel de Tracfin[9]. La Commission des sanctions précise que la liste des professionnels à risque doit être enrichie par les entités du groupe.

 

Par ailleurs, la classification des risques de LCB-FT doit également faire l’objet d’une adaptation en fonction du type de clientèle, de l’émetteur et du montant cumulé des chèques.

 

Conclusion

 

En conclusion, la décision de la Commission des sanctions du 25 novembre 2013 est particulièrement riche en enseignements pour le droit de la régulation bancaire. En effet, en s’affirmant comme susceptible d’être considérée comme une juridiction au sens du droit de l’Union Européenne, la Commission des sanctions s’arroge le pouvoir de transmettre à la CJUE des questions préjudicielles en interprétation du droit de l’Union Européenne à l’instar des juridictions administrative et judiciaire. Il est donc possible de s’attendre à ce que, à l’occasion d’autres décisions, la Commission des sanctions de l’ACPR, transmette une question préjudicielle à la



[1] Commission des sanctions de l’ACPR, Banque Chaâbi du Maroc, 2 décembre 2013

[2] De la nature de la Commission des sanctions et de quelques autres questions, Revue de droit bancaire et financier, Y. PACLOT, 2011, n°5 p.2

[3] Commission des sanctions ACP, 13 mai 2011, n°2010-06 bis

[4] Commission des sanctions de l’ACP, Banque populaire Côte d’Azur, 10 janvier 2013

[5] CE, 30 janvier 2013, Crédit municipal de Toulon

[6] Article L. 612-1 du Code monétaire et financier

[7] Article L. 311-4 du Code de justice administrative

[8] Commission des sanctions AMF, Société X, 8 juillet 2013

[9] Tracfin : rapport annuel d’analyse et d’activité 2012



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